第A1版:要闻

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当前位置:中国海洋报 第925期 第A1版:要闻

制定我国海洋基本法的必要性与可行性(下)

——立法的法律依据、指导思想、原则和目的

  

■ 高之国 国家海洋局海洋发展战略研究所所长

辛崇阳 中国政法大学教授、法律硕士学院副院长


    海洋基本法是 “具有根本性和全面性的法律”


    《中华人民共和国宪法》是规定国家的根本制度和任务,具有最高的法律地位和效力,是制定一切法律法规的依据。我国现行宪法第62条第3款规定: “全国人民代表大会制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。”第67条第2款规定: “全国人民代表大会常务委员会制定和修改应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律。”


    由此可见,基本法律是指全国人民代表大会制定和修改的,调整国家和社会生活中在某一方面具有根本性和全面性的法律。它包括刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。海洋基本法是有关海洋的基本法律,属我国宪法第62条第3款所规定的 “其他的基本法律”。
  

  如前所述,改革开放以来,我国颁布了一系列涉海法律法规及规章办法,其中《领海及毗连区法》 《专属经济区和大陆架法》构成了中国海洋权益宪章。 《海洋环境保护法》 《海域使用管理法》 《海上交通安全法》和 《渔业法》等法律、法规则从环境保护、海上资源开发、海上交通运输等方面对我国海洋管理进行调整。另外,大量实践中的具体问题和实施细则被规定在各种条例、办法和规章之中。比如 《关于进一步推进海域使用管理工作的通知》《海域使用可行性论证资格管理暂行办法》《海域使用权登记办法》 《海域使用测量管理办法》和 《海洋生物质量监测技术规程》等,它们在各个机构的实际执法过程中发挥着重要作用。但是,除 《领海及毗连区法》 《专属经济区和大陆架法》具有海洋基本法的属性外,其他法律均为非基本法范畴。


    在我国的法律体系中宪法是根本大法,法律效力最高。我国宪法序言规定: “本宪法以法律形式确认了国家的根本制度和根本任务,是国家的根本法,具有最高的法律效力。全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和社会团体、各企业事业组织,都必须以宪法为根本的活动准则,并且负有维护宪法尊严、保护宪法实施的职责。”


    狭义上作为法的渊源的法律在我国法律体系中居于仅次于宪法的地位。根据我国宪法第62条第3款和第67条第2款的规定,法律包括以调整国家和社会生活中在某一方面具有根本性和全面性的法律和除此以外的其他法律。


    行政法规是最高国家行政机关根据并且为实施宪法和法律而制定的关于国家行政管理活动方面的规范性文件。我国宪法第89条第1款规定: “(国务院)根据宪法和法律,规定行政措施,制定行政法规,发布决定和命令。”行政法规的法律效力仅次于宪法和法律,是国家通过行政机关行使行政权力实行国家行政管理的一种重要形式。


  

  地方性法规是指地方国家权力机关及其常设机关为保证宪法、法律和行政法规的遵守执行,结合本行政区内的具体情况和实际需要,依照宪法规定的权限,通过和发布的规范性法律文件。根据 《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定:“省、自治区、直辖市的人民代表大会,省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民代表大会及其常务委员会,根据本行政区的具体情况和实际需要,在不同宪法、法律和行政法规相抵触的前提下,可以制定地方性法规。”


    由此可见在上述我国法律体系中,海洋基本法属法律的范畴,且属于宪法第62条第3款所规定的以调整国家和社会生活中在某一方面具有根本性和全面性的法律。海洋基本法如同我国刑事法律领域中的《中华人民共和国刑法》、民事法律领域中的《中华人民共和国民法通则》或将来的民法典等的存在,是有关海洋法领域中的“具有根本性和全面性的法律”。
  海洋基本法的立法指导思想、原则和目的


    立法的指导思想与原则是:第一,以邓小平理论、“三个代表”重要思想为指导,全面落实科学发展观,统筹规划海洋事业发展。第二,明确海洋政策的基本国策地位。从有效维护国家海洋安全和权益、科学合理开发管辖海域、切实保护近海生态环境、推动国际海底与极地事业、发展海洋科技与教育事业、加强海洋综合管理、建设现代化的海洋环境保障体系、完善海洋执法的领导体制和机制、积极参与国际海洋事务合作等方面,全面规划设计海洋事业的发展战略目标。第三,注重现实性和前瞻性相结合,保证立法的指导作用。第四,针对海洋事业发展过程中存在的突出问题,解决海洋政策、法律和各涉海部门和谐执法等问题。第五,顺应国际海洋事业的发展趋势,借鉴海洋大国有关海洋基本法立法的经验,制定出符合我国实际情况的更科学、更系统的海洋基本法。


    立法目的是:第一,规定我国有关海洋政策的根本问题。国家政策是国家为完成一定历史时期的任务和执行一定的路线而制定的活动准则和行为规范。国家政策对形成和制定法律起着重要的作用。另一方面,政策不像法律,一般比较抽象和原则,执行起来往往弹性比较大,所以有必要将政策制定成法律,即国家政策的法律化。但是,我国的海洋政策如上所述,虽高度重视海洋经济的发展,但对海洋事业的全面发展规划不足,海洋政策在我国基本国策中的地位也有待进一步明晰。另外,为保障政策的切实落实,同样有必要在明确政策的同时将国家有关海洋的政策法律化。这构成了我国制定海洋基本法的一个重要理由。
  

  第二,完善我国海洋法律体系。如上所述,我国海洋立法存在着法律体系庞杂混乱、某些重要制度规定的缺失和涉海重要法律制度位阶低等问题。这些问题迫切需要我们通过制定我国的海洋基本法,建立一个拥有上位法的完整的海洋法律体系,以消除法律冲突、理顺法律关系、弥补重要制度的缺失。
  

  第三,明确国家各机关的职责设立协调机构以加强对海洋事务的综合管理。如上所述,我国涉海机关多,海洋执法监察出现“多头管理”现象和“管理真空”现象。为了实现对执法决策机关进行统一规制协调,推动海洋管理体制改革,加强海洋管理机构建设,整合并建立统一的、更具有权威性的中国海洋管理机构,提高综合能力,我们也同样需要一部海洋基本法,以明确国家各机关的职责,并通过设立协调机构以加强对海洋事务的综合管理,指导海洋执法,推动我国海洋事业的有序发展。
  海洋基本法的主要内容
  

  第一,制定基本海洋政策。实现海洋可持续开发和利用与海洋环境的保护协调发展,确保海上运输和海疆安全,提高对海洋的科学认识,谋求海洋产业健康发展,综合管理海洋事务和海上执法,促进与海洋相关的国际合作。
  

  第二,规定海洋政策的实施。为实施海洋政策,政府相关机构得制定海洋计划:实施海洋政策的基本方针和措施、制订有关海洋基本计划的方案并公布海洋基本计划、每隔一定时期调整或修改海洋基本计划、确保实施海洋基本计划的经费。政府要采取必要措施,推进海洋资源的开发和利用、保护海洋环境、确保海上运输和海疆安全、推动海洋调查和海洋科学技术的研究开发、发展海洋产业、对海岸进行综合管理、保护海岛等。
  

  第三,规定国家各机关、地方政府的职责。
  国家和地方政府在遵循海洋基本政策的基础上,各自承担制定海洋政策和实施海洋政策的责任。从事海洋产业的企业和个人要积极配合国家和地方政府实施有关海洋的政策。各方相互合作以实现海洋基本政策。
  

  第四,设立国务院海洋工作委员会并规定其权限。设立以国务院总理为主任,以国家海洋局、农业部、交通运输部、海关总署、公安部、环境保护部和外交部等部局长为成员的国务院海洋工作委员会。国务院海洋工作委员会下设秘书处。秘书长在国务院海洋工作委员会的领导下,以海洋基本法为根据,具体负责海洋事务的综合管理,协调指导海洋执法。推进海洋基本计划的制定和实施,协调各机关有关海洋政策的实施,并承担有关海洋的重要政策的策划、起草和调整。
  

  第五,规定我国各海域的范围与权益。将现行中华人民共和国《领海及毗连区法》和《专属经济区和大陆架法》并于海洋基本法中,以明确我国海域的具体范围和我国在各个海域的基本权利和利益。


    第六,规定相关法律的修订与废除。根据上述海洋基本法的内容,对涉及海洋的相关法律进行相应的修订或废除。


    在当今因国际海洋法律制度的变化和海洋科技的发展,围绕海洋利用、开发和划界等问题海洋斗争日益尖锐的背景下,迫切需要重新认识海洋对于我国的重要意义,明确我国的基本海洋政策以及在国家发展战略中的基本定位并使之法律化,完善我国的海洋立法和海上执法制度,以推进我国海洋事业的发展。


    根据我国宪法第62条第3款的规定,制定我国海洋基本法具有宪法上的根据,同时根据该条款,海洋基本法在我国法律体系中的定位也是明确的。另外,我国在海洋政策的制定、海洋立法和海上执法等方面积累了大量的成果和经验,这为我们制定我国的海洋基本法奠定了良好的基础。一些海洋大国的立法经验,如《加拿大海洋法》和《日本海洋基本法》等也为我们提供了重要的借鉴。


    随着我们对海洋以及海洋在我国国家发展战略中的地位的认识的不断加深,我们坚信鉴于上述必要性和可行性,一部具有中国特色的规定我国海洋和关系国家未来发展的海洋基本法必将诞生。