第A1版:要闻

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当前位置:中国海洋报 第924期 第A1版:要闻

制定我国海洋基本法的必要性与可行性

(上)

——我国现行海洋政策、立法、执法的现状与问题

  

■ 高之国 国家海洋局海洋发展战略研究所所

长辛崇阳 中国政法大学教授、法律硕士学院副院长


    自新中国成立特别是改革开放以来,我国海洋事业得到迅猛发展,取得了举世瞩目的成果。但随着大陆架、专属经济区等新的国际海洋法律制度的确立及科学技术的进步,无论是在传统的海上航行、飞越等方面,还是在新兴的海洋划界和资源开发等方面,各国对海洋的利用不断加深,海洋斗争也日益激烈。海洋国家特别是海洋大国在此背景下,不断出台有关海洋的政策并使之法律化,甚至与国家发展战略的调整相配套,以谋求国家利益的最大化。


    本文旨在指出我国在海洋政策、立法和执法等方面存在的问题,分析制定我国海洋基本法的法律依据和在我国法律体系中的基本定位以及立法目的、原则和内容等,探讨制定我国海洋基本法的必要性和可行性。


    一、我国现行海洋政策及其存在的问题


    改革开放以来,党和政府高度重视海洋,强调发展海洋事业,以推动国民经济和社会发展。1991年1月在首次召开的全国海洋工作会议上通过的《九十年代中国海洋政策和工作纲要》提出了中国海洋工作在90年代的基本指导思想,重点围绕10个方面提出了保障90年代中国海洋事业顺利发展的宏观指导意见。该文件是指导中国上世纪90年代海洋工作的重要文件,贯彻实施后产生了深远的影响,促进了中国海洋事业的巨大发展。


    1993年3月制定的《海洋技术政策》旨在通过国家引导海洋科技队伍形成整体力量,重点发展海洋探测和海洋开发适用技术,有选择地发展海洋高、新技术并形成一批相应的产业,使中国海洋科学技术在本世纪末逐步接近世界先进水平,以满足开发海洋资源、保护海洋生态环境和维护中国海洋权益的需要。


    1995年5月经国务院批准,由国家计委、国家科委、国家海洋局联合印发的《全国海洋开发规划》为促进中国海洋经济持续、稳定、协调发展,实现海洋开发的经济效益、社会效益和环境效益的统一,制定了科学的海洋开发规划,以实现对全国海洋开发进行指导和调控。


    1996年3月通过的《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》提出“加强海洋资源调查,开发海洋产业,保护海洋环境”。第一次在国家长远发展战略性文件中把海洋提到重要地位。同年,我国政府还制定了《中国海洋21世纪议程》。该议程是《中国21世纪议程》在海洋领域的深化和具体体现,成为海洋事业可持续发展的政策指南。


    1998年组织编写的《中国海洋政策》比较系统全面阐述了中国在海洋事业发展中遵循的基本政策和原则,高度重视海洋的开发和保护,积极推动海洋经济持续快速发展,成为指导一个时期中国海洋事业发展的纲领性文件。


    2003年5月国务院印发的《全国海洋经济发展规划纲要》,明确提出了建设海洋强国的战略目标。2006年十届全国人大四次会议批准了修改后的《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》对于海洋方面有了更明确的指示。2007年,中国共产党第十七次全国代表大会又提出了要“发展海洋产业”的明确要求。


    2008年2月国务院批复的 《国家海洋事业发展规划纲要》对发展海洋经济、海洋综合管理和海洋公共服务事业等作出了统筹安排,强调要以建设海洋强国为目标统筹国家海洋事业发展。它确定了我国未来5年~15年海洋事业的发展与走向,并已成为现阶段指导我国海洋事业发展的纲领性文件。


    由此可见我国政府高度重视海洋经济的发展,对海洋事业的全面发展也给予很多的关注,制定和发布了多项政策性文件。但是,我国现行海洋政策对我国的海洋安全规划不足,且在我国的基本国策中的定位有待进一步明晰。另外,在海洋政策特别是基本政策的法律化方面也存在问题。


    二、我国现行海洋立法及其存在的问题


    目前我国参加和签署的包括《联合国海洋法公约》《生物多样性公约》《1969年国际油污损害国际责任公约》等国际海洋法领域的国际公约有50多个,并且随后在国内法领域中制定了相应的国内法加以落实。


    《领海及毗连区法》《专属经济区和大陆架法》便是对《联合国海洋法公约》的落实和细化,构成了中国海洋法律的主要内容。


    我国还有一系列法律规定有关海洋的内容:《渔业法》《矿产资源法》《海洋环境保护法》《海域使用管理法》和《海上交通安全法》等。


    另外,我国将大量实践中的具体问题和实施细则规定在各种条例、办法和规章之中。如《关于进一步推进海域使用管理工作的通知》《海域使用可行性论证资格管理暂行办法》《海域使用权登记办法》《海域使用测量管理办法》和《海洋生物质量监测技术规程》等。


    由此可见我国非常重视海洋立法并制定了大量有关海洋的法律、法规和规章。但是,我国现行有关海洋的法律体系存在以下问题:


    第一、法律体系庞杂、混乱。我国现行海洋法律大多都是针对某一领域或某一行业制定的专项立法。法律、法规和规章相互交织,立法层次和立法部门繁多,并且很多法律生效于上世纪八九十年代,规定的制度多有落后,与新近立法也多有冲突。以上这些问题导致整个海洋法律体系的庞杂、混乱。


  

  第二、某些重要制度规定缺失。虽然说我国在海洋立法方面取得了长足的进步,许多制度都能以法律等立法形式作出规定。但是由于种种原因,同海洋发达国家相比,我国现行海洋法仍有很多法律空白,特别是很多重要的海洋法律制度在我国法律中均没有涉及。


    第三、涉海重要法律制度位阶低。目前我国有关海洋法领域中有很大一部分以规章、条例的形式出现,虽然形式较灵活又兼顾了一定的效率,但是它在实践中的效力很低,直接导致了这些制度在现实的海洋执法中很难得以有效实施。


    三、我国的海洋执法及其存在的问题


    根据国务院“三定”方案和我国相关涉海法律的规定,目前我国的海洋执法监察形成了海监、渔政、海事、边防及海关等为主的分散型执法体制,主要有海监、渔政、港监、海上缉私队伍等主要海上执法力量,并分属于国家海洋局、农业部、交通部、公安部、海关总署等不同部门。这些部门在海上执法方面发挥了巨大作用,维护了国家利益和海洋秩序。


    但是,我国海洋执法存在以下问题:第一、海洋执法监察多头管理现象。各执法部门依其职责各守一摊、各自为政。这导致了队伍重复建设、多头执法、执法效率低等现象。第二、海洋执法监察“管理真空现象”。与“多头管理”相对应的则是“管理真空现象”。由于各个执法机构归属于不同的部门体系,它们之间并不能很好地相互配合、合作,执法不统一、标准不一致导致了我国涉海管理出现了真空区域。此外,由于执法队伍力量分散,也“无法满足每天定期对300万平方公里的广阔海域的巡航监视工作”。


    综上所述,我国在海洋政策、海洋立法和海上执法等方面存在着不少亟待解决的问题。这些问题的解决迫切需要我们通过制定我国的海洋基本法,建立一个拥有上位法的完整的海洋法律体系,以明确我国的海洋基本政策,理顺法律关系、消除法律冲突、弥补重要制度的缺失以及建立协调海上执法制度等问题。据此能够对内有效规制我国的所辖海域,实现海洋的综合利用和可持续发展,对外维护我国的海洋安全和权益,并在国际海洋事务中发挥重要作用。