第A1版:要闻

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当前位置:中国海洋报 第1350期 第A1版:要闻

为确保海洋安全,应进一步制定和完善相关海洋法规,以维护海洋权益、保障国家海洋安全

保障国家海洋安全 法制建设迫在眉睫

金永明

  2009年3月10日,外交部针对美国海军监测船 “无瑕”号违背国际法和中国法规的规定,未经许可在南海中国专属经济区内活动事项,提出了严正抗议,要求美国立即停止有关活动,并采取有效措施避免再次发生类似事件。实际上,自2006年以来,在东海、黄海、南海南部我国管辖海域发生了多起外国舰船在我国专属经济区内进行军事测量活动的事件,严重危及我国海洋安全,应引起高度重视。


    众所周知, 《联合国海洋法公约》(简称 《公约》)为国际社会综合规范海洋事务的 “宪章”,受到多国的遵守。尽管美国迄今未加入 《公约》,但《公约》关于专属经济区制度的规定对美国有拘束力。因为,专属经济区制度已发展成为习惯国际法,各国必须遵守执行。


    《公约》第238条规定,所有国家,在本公约所规定的其他国家的权利和义务的限制下,均有权进行海洋科学研究;第240条规定,海洋科学研究应专为和平目的而进行;第246条第2款规定,在专属经济区和大陆架上进行海洋科学研究,应经沿海国同意。而所谓的 “海洋科学研究”是指按照本公约专为和平目的为增进关于海洋环境的科学知识以谋求全人类的利益 (《公约》第246条第3款)。可见,在他国专属经济区内进行的海洋科学研究活动,须是为和平目的,且应将调查结果予以公开,以增进海洋科学知识并为全人类服务。换言之,以未公开结果为目的的军事测量活动似乎就不属于海洋科学研究范围,尤其是测量活动由军舰、政府非商业性服务的船舶实施时,沿海国采取的措施就更为有限,例如,跟踪行进和影响其作业进程、要求暂停或停止活动等。因为 《公约》第95、96条和第58条第2款规定,这些船舶有完全的豁免权。同时, 《公约》第19条第2款将进行研究或测量活动作为损害沿海国的和平、良好秩序或安全的一种活动处理的;第21条第1款规定,沿海国可对海洋科学研究和水文测量制定关于无害通过领海的法律和规章。可见,研究或测量活动范围比海洋科学研究和水文测量活动范围大,它包含了其他所有的调查和测量活动,并由于损害沿海国的和平与安全,所以需要事前得到沿海国的同意,否则就违反相关国内法规。


    目前,我国与周边陆地国家间的勘界工作已经完成,未来影响我国国家安全的重要因素为海洋安全。因为,随着经济全球化的不断深入与发展,国家利用海洋的广度与力度将不断拓展,由此引发的海洋安全问题必至。同时,由于 《公约》确立了专属经济区制度,且已成为习惯国际法,引发了我国与众多周边国家间的海洋划界包括岛屿归属争议问题,且对立的立场与态度很难在近期改变。另外,他国舰船在我国专属经济区内的测量活动,也引发国家安全问题。为保障我国的海洋安全,我国一方面应积极参与国际、区域海洋事务,并遵守相关海洋事务的条约,尤其在南海,应继续贯彻 《南海各方行为宣言》,并尽快制定南海各方行为准则;另一方面,应不断完善相关海洋法制,保障海洋安全。


    第一,应进一步提升 “海洋”地位。建议在 《宪法》第9条中增加“海洋”为自然资源的组成部分,以确立 “海洋”在 《宪法》中的地位,加强对海洋的重要性的认识。


    第二,进一步公布我国领海基线。我国自1996年宣布领海基线的声明以来,迄今没有宣布其他领海基线,致使我国的管辖海域十分模糊,执法困难。为此,我国应进一步公布领海基线,以明确管辖海域的范围,便于巡航执法。


    第三,制定 《海洋开发基本法》。迄今,我国未出台综合规范海洋事务的法律,致使无法改变管理海洋事务的机构众多、职责不明、无法形成合力的弊端。建议以制定 《海洋开发基本法》为契机,设立由国务院总理为主任的国家海洋事务委员会,以统一协调管理海洋事务。


    第四,制定 《专属经济区和大陆架法》配套法规。我国 《专属经济区和大陆架法》自1998年公布施行以来,迄今未制定相应的配套法规与实施细则。例如,大陆架的油气资源开发规则,海洋建筑物设施与结构物安全区域管理办法,应对外国企业、船舶侵害我国大陆架和专属经济区资源开发活动的措施,等等。另外,针对他国舰船的测量活动,应修改 《涉外海洋科学研究管理规定》第4条的规定,以明确海洋行政主管部门和我国采用广义的海洋科学研究 (包括军事测量活动)活动需事前得到同意的立场,并适时提升该规定的位价。


    第五,制定海洋安全法。海洋既是我国社会经济发展所需能源资源的来源地,又是运输物资的重要交通通道,也是保卫国家安全的重要领域。海洋安全主要可分为海洋领土安全、海洋资源安全、海上交通安全、海洋信息安全、海洋环境安全以及海洋非传统安全问题等。为此,我国可以制定涉及上述内容的海洋安全法,以维护国家安全、确保海洋权益。


    第六,应进一步加强海上执法制度。海洋开发与保护需要强有力的维权执法队伍作保证。鉴于我国管辖海洋事务存在多部门性和条块分割及缺乏统一协调性的缺陷,因而无法形成合力,为此,建议制定海洋维权执法巡航条例,以进一步整合涉海部门的海上维权执法力量,维护我国海洋利益。


    总之,我国全力保障海洋安全已迫在眉睫,这对于海洋大国的我国来说,尤为紧迫。