2019年02月11日
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第02B版: 理论

加快构建沿海滩涂综合利用模式

江苏省盐城市拥有全国最长的淤泥质海岸和广袤的沿海滩涂,处于陆地生态系统与海洋生态系统的过渡区域。沿海滩涂是许多珍稀鸟类的栖息地和迁徙中转站,具有重要的生态价值,同时也是江苏省重要的土地后备资源所在区域。盐城市加快海洋经济发展示范区建设,需要充分发挥自身滩涂资源条件,在科学论证的基础之上进行大胆的机制体制创新,使之成为长三角区域合作及产业转型的示范区、全国沿海地区绿色低碳发展的示范区、沿海滩涂资源综合开发利用创新性地区。

■ 郝宏桂

开发优势

土地资源丰富,开发空间巨大。盐城沿海滩涂湿地总面积683.92万亩,占江苏滩涂面积的70%,为全国的1/7,且以每年2万~5万亩的成陆速度向大海延伸,是全国重要的后备土地资源开发区域。

海洋资源多样,产业潜力较大。盐城沿海滩涂地处亚热带和暖温带气候过渡地带,生物资源极其丰富,拥有江苏沿海地区最大的沿海人工森林以及大量海洋生物物种资源。此外,新能源资源丰富,产业化潜力巨大。统计数据表明,该地区具有较好的太阳能开发利用价值,属于我国第三类太阳能资源较丰富的地区;是全球难得的季风富集区,成为沿海可开发利用的首选风能资源区域。盐城近海海域地处东海前进潮波系统与南黄海旋转潮波系统交汇之处,两股洋流在试验区海域相遇,成为江苏省潮差最大的区域。海岸外侧的苦水洋、黄沙洋等大型潮流主槽,最大波高可达9米以上,最大潮差可达9.28米,形成潮波能量集中区,蕴藏着巨大的潮汐能。

生态优势突出,有利于绿色开发。盐城沿海属于典型的地广人稀区域,人类活动强度低,自然生态系统大面积分布,拥有联合国教科文组织认定的太平洋西岸最大的生态湿地,建有珍禽、麋鹿两大国家级自然保护区,同时还拥有全国沿海平原地区规模最大的生态林场,环境容量相对较大。拥有中国近海海域唯一无赤潮的内海水域,环境质量相对较好。广袤的滩涂湿地具有调节气候、减缓洪水灾害和净化环境等功能,沿海潮流通畅、风速大,使水气环境的污染物扩散和自净能力较强。与长江三角洲地区其他城市相比,盐城沿海拥有的生态环境竞争力,可以为长三角区域开发提供重要的生态支撑。

区位不断改善,开发条件成熟。国际区位上,它位于“海上丝路”中段和“丝绸之路经济带”的南翼,是“一带一路”重要的海陆交汇区域;国内区位上,位于我国沿海经济带、亚欧大陆桥经济带和长江经济带“π”型经济发展框架的结合部,是淮河流域的出海门户,也是连接长三角经济圈和环渤海经济圈承南启北的传动中枢,交通基础设施不断提升,产业发展条件更加成熟。

面临的挑战

传统机制制约了滩涂综合开发。一是法律法规缺位。辽宁、广西、山东、浙江已经分别出台了相关条例,对滩涂围垦活动予以规范,江苏省这方面的立法尚未列入省人大立法计划。二是投资主体单一。滩涂围垦开发公益性强、投资量大、回收期长,长期以来主要由当地政府或是政府全资子公司承担,虽然有利于统筹推进,但随着盐城沿海滩涂围垦面积的扩大和起围高程的不断降低,成本和风险不断攀升,加上深水大港及配套基础设施的建设,滩涂综合开发所需投资总量将是千亿级的投资,政府资金明显难以保障需求。三是市场融资遭遇瓶颈。江苏省滩涂开发主要由政府平台主导,这些企业设立时间不长,资本金严重不足,融资难度大,创业投资基金和风险投资基金等融资模式尚未建立。近岸资源资本化探索刚刚破题,虽然市场化融资的呼声很高,但落实到实践上依然操作不便。此外,由于沿海发展银行和沿海产业投资基金仍未建立,使得滩涂综合开发融资渠道不畅、无力进行大规模开发投资。

外部竞争压力显著加大。在全国沿海海洋经济快速发展的背景下,江苏海洋经济特别是盐城沿海“洼地崛起”的紧迫感进一步增强。盐城沿海滩涂盐田作为推动江苏沿海开发的重要抓手,正面临着日益激烈的外部竞争压力。盐城沿海加快港口建设和海洋经济的发展,既有自身条件的局限性,也面临着来自邻域城市、港口的压力和挑战。随着沿海开发战略的实施,江苏沿海城市加大了土地利用和产业发展的步伐,尤其是以港口建设为基础,有力地推动了相关地区的发展。

缺乏中心城市辐射带动。由于长期受淤泥质海岸线无法建设港口和进行大规模工业化、城镇化开发的传统观念制约,对滩涂等海洋资源的开发利用长期以种植及传统养殖为主。与海洋资源低层次开发模型相对应,盐城沿海并没有形成具有较强人口经济集聚能力的城镇;盐城市及各县城与滨海地区相距较远,对于滩涂湿地开发难以起到辐射带动作用。

开发与保护协调压力大。滩涂生态系统很容易受人类活动的影响,是整个地球中比较脆弱和敏感的系统。独特的滩涂湿地环境,使滩涂开发和保护的压力巨大。盐城沿海滩涂综合利用须明确低碳绿色的指导思想,以科学的规划和统一的管理,创新开发模式,通过推进工业化,协调滩涂围垦开发和生态环境保护的矛盾。

开发管理协调难度大。盐城沿海滩涂综合利用涉及利益主体较多、规划不衔接的问题,使开发利用项目落户难度加大。长期以来,盐城沿海滩涂资源围垦发展基本上执行的是“谁投资、谁开发、谁收益”的引导政策,既缺乏强有力的法律法规保障,也缺乏对滩涂资源开发进行统一规划和管理的主体,由此导致当前多头管理和开发的现实。由于涉及众多行政部门以及垦区所在的各级地方政府,加上国家法律对滩涂资源的所有权以及由此派生的使用权、开发权、受益权等权利归属没有明确的规定,造成滩涂围垦需要对众多利益主体进行协调,项目管理难度较大。滩涂开发涉及多项规划,比如海洋功能区划、滩涂围垦规划、土地利用总体规划、城乡建设总体规划等,但有些规划对滩涂没有全覆盖,一些规划之间缺少衔接,甚至相互矛盾,增加了项目报批的困难。

对策思考

优化滩涂围垦项目设计。国际上在对滩涂资源综合利用的过程中,强调利用工程手段最大程度保护生态环境。要尽快实现盐城沿海滩涂围垦造地类工程规划、设计和理念的转变,改进平面设计与整体布局方式,在提升工程经济价值的同时,最大限度地减少对海域功能和海洋生态环境造成的损害。围填海造地工程的平面设计和布局应遵循以集约、节约使用海域空间资源和环境资源为目标,以占用岸线尺度、新增岸线尺度、岸线曲折度、岸滩海洋生态环境和生物多样性、水流交换、环境容量及海域的经济效益和景观效益等为评判指标,进行多方案比选和优化。

完善滩涂围垦的公众参与机制。盐城沿海滩涂围垦的实施不仅涉及毗邻海域的海洋环境,而且涉及临近区域公众社会生活的诸多方面。大规模填海造地具有广泛的社会性,公众参与是加强填海造地管理的基础手段。要提高公众的参与意识,制定公众参与的法律法规,可采用座谈会、书面调查、专家咨询、公众听证会等形式,引入公众意见。

建立强有力的协调机构或组织。海岸滩涂开发是一个系统工程,牵涉到滩涂管理、水利、国土、环保、海洋、渔业、交通、林业等多个部门,前期工作周期长,协调难度大。国外滩涂围垦开发案例显示,由于项目实施时间跨度较长,通常建立起了强有力的组织协调机构以保障围垦开发工程持续推进。盐城沿海滩涂盐田开发应建立一个强有力的协调管理机制,避免盲目开发、重复建设、环境破坏、资源浪费等,以确保滩涂资源的高效开发利用。

深化体制改革,打造生态安全屏障。协调好发展与保护之间的矛盾,加快机制体制改革,着力消除阻碍城市人才、知识、资金、管理等资源流动的体制壁垒;建立市场化的环境补偿机制,并逐步完善生态环境产权机制、交易机制、价格机制;创新生态保护机制,规范保护开发制度,从源头禁止高能耗、高排放、重污染企业入驻。

(作者系江苏省沿海发展智库研究员、盐城师范学院教授)

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